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近日，国务院办公厅印发《编制自然资源资产负债表试点方案》（下称《方案》），标志我国自然资源资产负债表编制工作正式启动。
《方案》提出，通过探索编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。
根据《方案》，试点工作将从2015年11月开始到2016年12月底结束，分为两个阶段：第一阶段从2015年11月起至2016年7月底，这一期间，试点地区将开展有关自然资源基础资料的搜集整理和审核，必要时开展补充性调查，编制出2011年以来各公历年度的自然资源资产负债表；第二阶段将从2016年8月至12月，试点地区提交试点报告，提出修订完善自然资源统计调查制度和自然资源资产负债表编制方案的建议。
“生态环境问题和贫困问题已经成为我国发展的两大‘短板’，我国首创的自然资源资产负债表制度成为解决生态环境问题的制度配置之一。”国家发展改革委规划司司长徐林在11月14日北京大学国家发展研究院举行的中国经济观察季度报告会上强调。
有助于摸清自然“家底”
资料显示，自然资源资产负债表是反映一个国家或地区在一定时期内的自然资源资产的增加和减少及其平衡关系的分析表格。通常情况下，自然资源资产负债表适用的是国家或地区，反映的是该国家或地区年度内、规划期内、政府届内或领导干部任期内的自然资源资产的变化及使用等情况。显然，自然资源资产数量增加、质量改善或价值增值，表明该国家或地区自然资源资产增加或增值，从而有利于国家或地区的可持续发展，反之亦然。
关于自然资源资产负债表的基本构成，联合国统计署等国际机构发布的《环境经济综合核算体系-核心框架》（2012修订版）将自然资源资产负债表分为矿产和能源资源资产账户、土地资源资产账户、土壤资源资产账户、木材资源资产账户、水生资源资产账户、其他生物资源资产账户、水资源资产账户等7个资源资产账户或资产负债表。
《方案》提出，根据自然资源保护和管控现实需要，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。其中，土地资源资产负债表主要包括耕地、林地、草地等土地存量利用情况及其变化，耕地和草地质量等级分布及其变化；林木资源资产负债表包括天然林、人工林、其他林木的蓄积量和单位面积蓄积量；水资源资产负债表包括地表水、地下水资源情况，水资源质量等级分布及其变化。
《方案》明确，按照优先核算具有重要生态功能的自然资源的考虑，试点地区主要是探索编制土地资源、林木资源、水资源实物量资产账户，有条件的试点地区还可以探索编制矿产资源实物量资产账户。
“显然，从内容上看我国自然资源资产负债表还不是全面的，从空间上看还不是全覆盖的。”一位不愿具名的业内人士透露。
该人士表示，开展自然资源资产核算、编制自然资源资产负债表不仅是一个技术问题，而是一项系统工程，其复杂程度不言而喻。之所以将土地资源、林木资源、水资源作为突破点，一方面是因为这三项资源具有最为重要的生态功能，另一方面是因为对这三项资源开展负债表编制工作具有较好的统计基础和统计可操作性。
《方案》指出，根据自然资源的代表性和有关工作基础，在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作。
“我们注意到，试点城市的选择，有两个基本考量因素，一个是经济不发达，一个是具有丰富的自然资源。这样选择的目的是在于探索新的发展模式。”[FS:PAGE]中国人民大学生态金融研究中心副主任、环境学院教授蓝虹在接受中国经济导报记者采访时表示。
“一直以来，地方政府的模式都是走‘发展-破坏-恢复’的老路，但实际上，生态恢复的成本很多时候远远要比经济发展的收益要多得多，甚至很多时候破坏了就没法再恢复。因此，对环保工作来说，接下来工作的重点是在于寻求新的发展模式，将经济发展与环境保护相结合。而要想探索这种模式，选择开发过度的城市显然不合适。”蓝虹认为。
产权不明晰或影响负债表编制
其实，早在今年7月2日，浙江省湖州市就曾委托中国科学院地理科学与资源研究所编制完成了我国第一张市/县自然资源资产负债表。
然而，参与过《湖州市自然资源资产负债表》编制的中科院地理科学与资源研究所副研究员杨艳昭表示，我国自然资源资产产权制度尚不完善，这在很大程度上影响自然资源资产负债表的科学编制。
《方案》要求确保真实准确，特别提出编制自然资源资产负债表，不涉及自然资源的权属关系和管理关系。但在编制过程中，如何处理仍有待细化。
《方案》提出，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。“土地资源的所有权属于国家或集体，自然资源的所有权属于国家。”物权法专家、武汉大学法学院教授孟勤国认为。
但其中存在产权主体虚置问题。“水法、《森林法和矿产资源法等规定国务院代表国家行使国家所有权，但对国务院授权具体由哪级政府行使没有规定。”中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇对中国经济导报记者表示。
“比如长江的水资源所有权属于国家，它流经的省份如何划分所有权？但只有在确定了水资源的所有权后，才能评估、分割其产生的效益、生态价值。”马勇如是说。
产权归属直接影响资产负债表的准确性。杨艳昭认为，在探索编制自然资源资产负债表的过程中，不同省市和地区通常都是对其行政区划内的自然资源进行计量和统计，而不是根据自然资源分布的整体性进行划分，这些问题有可能造成不同行政区域间对利益的追逐和责任的推诿，也可能造成同一自然资源的重复核算、或者核算标准不统一等问题。
中国社会科学院工业经济研究所研究员周民良指出，现阶段依照资产负债表来管理地方依然有些困难，“生产过程涉及的很多资源等内容都处于动态调整过程中，其中间涉及到一些具体置换，在价值量方面置换难度较大。”
加大对地方政府的生态考核力度
采访中，受访专家均表示，编制自然资源资产负债表的主要目标，是探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，加大对地方政府的生态考核力度。
记者了解到，11月9日，中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。审计署副审计长陈尘肇表示，大气污染防治、土地资源等领域被确定为审计涉及重点领域。其中怎样的自然资源资产负债表能够为开展审计工作提供基础，关系到领导干部的目标设定，也关系到责任的合理界定。
“一直以来，对于地方官员的政绩考核，始终以GDP为导向。而在经济转型发展过程中，虽然也提到了环保、生态等问题，但这些新的因素如何纳入考核中？很显然，这需要有一个新的考核体系。”蓝虹认为，自然资源资产负债表的编制，有助于加强地方官员的生态环保意识。
“一个最佳的状况是，一个地区经济发展了，自然资源没有减少反而增加。”蓝虹如是说。
“在编制自然资源资产负债表方面，国内外在理论层面上已经有了很多方法可以借鉴，比如恢复成本法、市场价值法等。采用不同的方法最后核算出的数据肯定会有出入。”
蓝虹指出，当下在[FS:PAGE]试点过程中，不要一开始就把方法限定死，要根据各自情况仔细选择方法并进行反复验证。最后在6个试点城市的基础上再进行标准和方法的统一工作。
而对于编制自然资源资产负债表究竟是否会影响地方政府官员的生态保护意识，蓝虹表示，这还要看最后生态指数究竟在官员考核体系中所占的比例和权重。
蓝虹认为，目前在试点阶段中，编制自然资源资产负债表需要选择并不断验证方法，同时要建立相应的数据库。这可能需要花费一定的成本。而鉴于中央和地方政府都会从自然资源资产负债表中受益，这些成本应该由中央和地方共同承担。( 责任编辑：管理员 ) |
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